关于全市节约集约用地工作情况的报告
发布时间：2017-03-13 14:13
市国土资源局局长 徐 韬
主任，各位副主任、委员：
受市政府委托，现向本次会议报告全市节约集约用地工作推进情况，请予审议。
一、全市节约集约用地的总体情况
节约集约用地是生态文明建设的根本之策，是破解资源难题、实现可持续发展的根本出路。近年来，我市认真贯彻落实中央、省和苏州市关于节约集约用地的各项部署，紧紧围绕“保护资源、节约集约、维护权益、改革创新”的要求，深入开展节约集约用地“双提升”行动，加大政策引导，创新制度机制，推动节约集约用地水平实现了新提升。
一是耕地保护水平不断提升。“十二五”期间，全市共实施土地整理项目6个，整理土地面积8.91万亩，争取土地整治资金1.37亿元，建设高标准基本农田16.66万亩。完成耕地占补平衡项目144个，新增耕地5824亩，城乡建设用地增减挂钩项目282个、新增耕地10203亩，在促进城乡一体化发展和生态文明建设等方面发挥了重要作用。
二是土地保障能力持续增强。坚持对上争取和对内挖潜相结合，全力保障经济社会发展的合理用地需求。“十二五”期间，除国家下达的7190亩用地计划指标外，累计争取各类用地指标1.58万亩。获批建设用地3.17万亩。实际供地3.61万亩，其中存量建设用地1.64万亩，占供地总量的45.4%，有力保障了太仓港、中德中小企业工业园、沪通铁路、疏港高速、杨林塘航道整治、特高压等一大批重大项目用地。建立健全了“公开、公平、公正”的土地出让机制，“十二五”期间，全市共招拍挂出让经营性用地7039亩、出让金成交总价124.64亿元，充分显化了国有土地资产价值，为现代田园城市建设提供了有力支撑。
三是土地利用水平明显提升。“十二五”期间，全市土地使用效率明显提高。2015年，全市单位GDP建设用地占用规模为每亿元321.83亩，较“十一五”期末2010年的440.18亩/亿元下降26.89%，并呈逐年下降态势。亩均建设用地GDP产出达到31.07万元，较2010年的22.72万元/亩增长36.75%；单位建设用地公共财政预算收入由每公顷32.66万元增加到48.53万元，增长了48.59%。单位建设用地的投资和产出效益稳步提高。
四是土地管理秩序逐步规范。市委、市政府将土地管理列入区镇绩效考核内容，并提高分值比例，建立健全了“党委领导、政府负责、部门协同、公众参与、上下联动”的土地管理工作格局。通过不断严格执法监察，“十二五”期间，全市土地管理秩序逐步规范和好转，获得了2015年度江苏省土地执法先进市。利用4.22地球日、6.25土地日等主题宣传日契机，通过会议宣传、媒体宣传、街头宣传，以及送法下乡、知识竞赛、发放公开信等形式多样的宣传活动，依法依规、节约集约用地的意识逐步深入人心。
二、推进节约集约用地的主要措施
（一）坚持规划管控，不断优化国土空间布局。规划节约是最大的节约。我市不断强化土地利用总体规划的整体管控作用，按照土地规划确定的用地规模、结构、布局来统筹协调各业各类用地。以“工业向园区集中、农民居住向城镇集中、土地向规模经营集中”为指导，促进形成“规模集中、要素集聚、产业集群、用地集约、效益集显”的发展格局。在严格土地规划管控的同时，积极抢抓土地规划修改机遇，整合优化空间布局，保障发展用地空间。当前，我市正在按照上级统一部署，开展土地利用总体规划调整完善和永久基本农田划定工作，根据上级下达的耕地、基本农田和建设用地等规划控制指标，科学调整规划布局，划定永久基本农田红线、城镇开发边界线和生态保护红线，确保完成耕地和基本农田保护任务，保障“十三五”经济社会发展的合理用地需求和重大战略的实施。通过积极对上争取，此次土地规划调整完善，上级将我市至2020年的耕地保护任务从50.12万亩核减至43.37万亩，核减6.75万亩；基本农田保护面积从40.95万亩核减至35.91万亩，核减5.04万亩；建设用地总规模从32.18万亩增加到36.65万亩，增加4.47万亩（比本次规划调整完善基期年2014年增加1.39万亩）；下达至2020年规划流量指标1.8万亩。有效拓展了发展空间。
（二）强化用地管理，有效提升项目用地水平。按照节约集约的要求，加强建设用地全程监管，促进节地水平和产出效益实现“双提升”。一是严把项目用地准入关。严格执行国家产业政策和供地政策，坚持差别化供地导向，计划指标优先保障重大项目、高新技术项目和民生事业用地。根据《江苏省建设用地指标》和我市工业项目投资强度标准（港区、新区和科教新城每亩不低于500万元，其他镇区每亩不低于400万元），从严从紧核定用地规模。积极引导小型项目与企业向标准厂房集中。建立了工业项目用地联合预审管理制度，由市发改、经信、国土、住建、商务、环保等相关职能部门组成联合预审管理领导小组，对新上工业项目的性质和规模进行科学论证，严格把关供地计划，防止投资方“宽打宽算”、多占土地。二是强化建设用地批后监管。依托建设用地全程跟踪管理系统，督促用地单位切实履行土地出让合同约定。组织开展批而未供和闲置土地专项清理行动，按照“一地一策、以用为先”的原则，分类处置批而未供、供而未建土地。2015年以来，共消化清理批而未供土地2556亩。
（三）加大政策引导，推动低效用地提质增效。把优化、盘活存量工业用地作为推动节约集约用地的重要方向，促进低效工业用地提质增效。2013年，市政府出台了《关于盘活闲置土地、推进低效利用建设用地二次开发的实施意见》，组织开展低效用地二次开发行动，通过收购储备、鼓励流转、协议置换、合作经营等办法，优化盘活低效产业用地，实施“腾笼换凤”。鼓励企业利用存量土地发展文化创意、生产性服务业、互联网+等新业态。鼓励企业“零增地技改”，建设4层以上带工业电梯的高标准厂房，对工业用地在符合规划、不改变用途的前提下，提高土地利用率和增加容积率的不再增收土地价款。2013年以来，共优化盘活低效用地9000余亩。被表彰为全省首批高标准厂房建设与使用先进地区。
（四）实施土地整治，促进城乡资源优化配置。我市镇村建设用地面积达26.28万亩，占全市建设用地总规模的73.8%。由于历史原因，农村居住点比较分散，宅基地占地面积较大，部分镇村建设用地闲置、利用低效现象较为突出。我市坚持以土地整治为抓手，不断优化城乡土地利用布局和结构。一方面，依托增减挂钩这个平台，实施农村建设用地整治工作，将拆旧复垦形成的用地指标调剂到城镇使用，实现建设用地总量不增加、布局有优化、功能有提升、土地更集约的目标；另一方面，以增加有效耕地面积、提高耕地质量为目标，推进耕地占补平衡项目、高标准基本农田建设项目等农用地整治项目建设，积极补充耕地，建设高标准基本农田，提高农业综合生产能力。去年以来，我市积极贯彻落实苏州市“三优三保”行动部署（即“优化建设用地空间布局保障发展；以优化农业用地结构布局保护耕地；优化镇村居住用地布局保护权益”），通过划定城镇开发边界、实施拆旧复垦和建设用地空间腾挪，实现用地布局的统筹优化。目前，城厢镇作为全市试点，已完成“三优三保”专项规划编制，并通过苏州市评审。
（五）严格执法监察，切实规范土地利用秩序。依法依规是节约集约的前提。市委、市政府态度十分鲜明，始终保持对违法违规用地的高压严控态势。通过开展每年度的土地卫片执法和日常土地执法监察工作，严肃查处和整改违法违规用地，坚持“既查事又查人”，有力维护了土地法律法规的严肃性和权威性。采取“制度+科技”的办法，全面提升土地执法监察工作水平。一方面，先后出台《土地执法监管共同责任制实施办法》、《土地执法监管工作联席会议制度》等文件，建立健全了土地执法监管共同责任机制，通过与纪检监察、公检法机关建立执法联动机制，增强了土地执法工作合力；另一方面，通过建设覆盖全市域的“慧眼守土”视频监管系统、国土资源“批供用补查”综合监管平台以及移动执法巡查系统，形成了“天上卫星看、空中视频探、地面人员查、用地网上管”的综合执法监管体系，使违法用地“无处遁形”，确保“发现在初始、解决在萌芽”。
三、存在问题
我市在开展节约集约用地方面虽然取得了一定成效，但与上级要求、发展需求、先进地区相比，还存在一定差距和不足。
一是土地利用方式仍显粗放。我市行政区域面积121.49万亩（约合809.93平方公里），其中陆域面积99.89万亩。截止2015年底，建设用地面积已达到35.40万亩，以陆域面积计算，开发强度达到35.44%，超过了国际公认的30%生态宜居警戒线。我市亩均建设用地产出水平低于昆山、张家港、常熟等周边地区。土地闲置和低效利用现象比较突出，据不完全统计，全市批而未供土地超过1.3万亩、供而未用土地超过7000亩。
二是违法违规用地时有发生。虽然近年来我市土地管理秩序取得了明显好转，但违法超占等历史存量违法用地行为还普遍存在，新增违法用地也时有发生，土地利用管理秩序有待进一步规范。
三是节约集约用地机制不够健全。节约集约共同责任机制没有完全落实到位，节约集约用地的激励约束和考核评价机制不够完善。全社会节约集约用地意识还不够强，“重增量扩张、轻存量挖潜，重项目审批、轻后续监管”的用地观念依然存在。
四、下一步工作举措
在今后的工作中，我市将坚持以五大发展理念为指引，以改革创新为动力，按照“保护为先、节约为要”的原则，认真贯彻落实各项节约集约用地制度，加快构建具有太仓特色的节约集约用地体系，切实提高土地资源配置效率和产出效益，为谱写好中国梦的太仓篇章提供有力支撑。
一是推进多规融合，在空间优化上做文章。按照“全市一盘棋、规划一张图”的思路，以土地利用总体规划调整完善、永久基本农田划定为契机，加快推进“多规融合”，重点做好土地利用规划与城市总体规划的衔接，进一步优化生产、生活、生态空间布局。通过实施土地整治、耕地耕作层剥离再利用等工程，不断提升耕地质量，优化土地利用结构和布局。实施建设用地总量和强度“双控”行动，强化规划管控和执法监察，坚决守住土地开发强度红线、耕地保护数量和质量红线、永久基本农田红线、生态保护红线和城市发展边界线“五条底线”。
二是坚持多路并进，在盘活存量上求突破。用足用好增减挂钩、“三优三保”两个政策平台，大力推进建设用地整治工作，充分挖掘存量建设用地潜力，拓展保障发展用地空间。推进低效产业用地再开发，在全面查清存量用地利用情况的基础上，通过多种政策引导，促进低效用地提质增效。进一步加大批而未供和供而未用土地清理力度，部署开展闲置土地清理处置专项行动，让闲置的土地充分利用起来。
三是实施多管齐下，在用地管理上出实招。在土地供应上，建立增量指标配置与存量挖潜相挂钩的机制，适时推行土地指标有偿使用制度，倒逼更大力度地盘活和使用存量土地。按照省和苏州市对工业供地方式改革的部署，推行工业用地弹性出让、先租后让、租让结合的供地模式，提高工业用地配置效率。根据产业转型升级的需要，进一步提高用地准入门槛。在批后监管上，利用“智慧国土”系统，加大土地利用巡查力度，通过建立建设用地开竣工申报、履约保证金、土地利用诚信管理等制度，提升批后监管的力度和强度，促进土地及时高效利用。
四是汇聚多方力量，在激发动力上下功夫。抓紧构建节约集约用地共同责任机制，建立完善节约集约用地综合考评制度，加强对区镇土地利用情况的考核，加大考核奖惩力度，倒逼各地、各用地单位增强节约集约用地意识。制定鼓励企业提高土地利用强度的激励措施，充分调动企业节约集约用地的积极性。加强土地政策宣传，在全社会形成节约集约用地的正确导向和良好氛围，凝聚起节约集约用地的强大动力。